山东缘何叫停光伏用地占用耕地备案

2017年，国家天然资源部等三部委联合下发《关于支撑光伏扶贫和标准光伏发电工业用地的定见》，但时至今日，有的省份仅清晰了组件对地上的安装高度、列阵距离和行距离；有的省份仅针对不同性质的土地列出了税收标准；有的省市区直接将中央文件传达给了部下机关，“农光互补”土地运用标准仍旧欠缺实操标准。

11月2日，山东省天然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核对的奉告》（以下简称《奉告》），要求即日起，间断光伏项目用地占用耕地的备案作业。一起，《奉告》要求重点核对2018年6月1日以来制作的光伏项目土地运用状况。

忽然叫停备案，原因安在？农光互补、农光复合电站等光伏开发方式，在山东是否还有新增空间？光伏开发与耕地之间终究存在哪些矛盾？

电站开发升温项目制作“跑偏”

“用四根支架支起一块光伏板，是运用现有建筑物、构筑物吗？把整个电站都挪到农田上，是不占或许少占耕地吗？导致大棚四面漏风，组件遮挡阳光，能不影响农业生产吗？”在山东省天然资源厅相关负责人侯力萍看来，山东省的农光互补电站在新一波开发热潮中，渐有“跑偏”之势，“省里对农光互补项目的制作有清晰规矩，也经过了充分论证。尽量运用现有建筑物、构筑物，首要指的是在现成的农业大棚上建电站，而且规矩组件的最低沿至少要高于地上2.5米。“农人去棚里干活要带工具，均匀身高1.75米，锄头、铁锹这类的耕具扛在肩上有0.5-1米，要求组件支架至少高为2.5米。”

依据山东省国土资源厅、山东省扶贫开发领导小组办公室和山东省发改委发布的《关于保证和标准光伏发电工业项目用地办理的奉告》，光伏发电项目制作应当尽量运用现有建筑物、构筑物，不占或少占土地。确需占用土地的，在保护耕地、合理运用土地的前提下，应当优先运用工矿废弃地等存量制作用地，运用非耕地后备资源的未运用地以及难以复耕的灾毁地，尽量不占或少占耕地。尤其是关于农光互补项目，光伏电站在不影响农业生产的前提下方可制作。

“2018年，规矩刚刚出台的时分，正赶上国家逐渐吊销光伏发电的补助，所以其时制作新项目的并不多，问题也不明显。但从上一年开端，跟着碳达峰碳中和政策的提出，加上原材料和开发本钱下降，光伏电站又逐渐热起来了，问题也就开端显露。有些企业干着干着就把省里的规矩履行偏了。”侯力萍指出，此次核对正是在现有的开发环境下，为履行国家防止耕地“非农化”“非粮化”要求而展开的。“间断光伏项目用地占用耕地的备案只是暂时性的，待核对完毕，关于符合要求的项目仍是要大力支撑的。但农光互补，仍是要以农为先。”

何为“农光互补”确定标准不一

据记者了解，山东省2018年出台的光伏用地相关办理办法，源自2017年9月国家天然资源部等三部委联合下发的《关于支撑光伏扶贫和标准光伏发电工业用地的定见》（以下称《定见》）。《定见》要求，对运用永久基本农田以外的农用地展开光伏复合项目制作的，省级动力、国土资源主管部门商同有关部门，在保证农用地可继续运用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目的制作要求和确定标准，并清晰监管办法，避免对农业生产构成影响。

《定见》发布至今三年有余，但仅有山东、浙江、广西等部分省区发布了相关奉告。“有的地方是清晰了组件对地上的安装高度、列阵距离和行距离，有的仅针对不同性质的土地列出了税收标准。有的省市区干脆没有拟定相关标准，就直接将中央文件传达给了部下机关，敷衍塞责。”一位不愿签字的业界专家标明，时至今日，终究何为“农光互补”，其实一直是一本“糊涂账”。

“有些地方所谓的农光互补，其实只要光，没有农，更谈不上互补。”林洋集团副总裁方壮志奉告记者，农光互补项目还需在政策前进一步细化。“比如要查核项目制作中对农用地的损坏程度。农用地和制作用地很大的差异在于土地的可恢复性，农光互补最根底的一点，便是要保证土地可恢复，不能建了电站就不能再种农作物了。此外，还应该对农作物的产出进行查核。这些都需求国家政策微观统筹。”

“光伏电站项目的出资，一般只和当地发改委挂钩，除非是当地政府有详细的招商引资需求，否则当地政府推动农光互补项目的积极性并不高。对企业而言，开发光伏的初衷本就不是展开农业，大都企业关于土地运用考虑并不充分。在没有详细标准的状况下，此前，企业申报农光互补项目的积极性也不高。”但跟着国家降碳政策的提出，可再生动力开发也迎来新局面，上述行业专家坦言，“添加农光互补项目，可以有用缓解开发用地严重的问题，假设国家层面可以有用引导并加以鼓舞标准，不管对农业仍是光伏来说，都是一件功德。”

专项政策缺位用地争议深埋

记者在采访中了解到，即使是现已建成投产的农光互补项目，部分项目的运行状况也不顺畅。

“并网后，争议最多的便是土地性质和税收标准。”上述专家奉告记者，“因为阅览标准不一致，此前的项目土地性质形形色色，农地、林地、荒地、耕地、未运用地什么都有。此前就曾呈现过地方政府按规矩批了地，农光互补项目制作也特别顺畅，还在光伏板下种了小麦。成果地方国土部门却忽然说占地不合规，最终把青苗都悉数毁掉了的案例。”

按照国家规矩，光伏复合项目进行合乎标准的土地修复后，会被确定为不改变用地性质，即按照原土地性质的税收标准征税。“但假设地方政府或某一监管部门，确定该项目并不归于光伏复合项目，则项目用地归于制作用地，税收标准就会变化。”上述行业专家称，类似问题给企业开发农光互补项目埋下了巨大危险。

实际上，在2021年全国两会上，就曾有代表主张，加大推行农光互补，出台专项政策，加大土地供给，支撑光伏展开，期望天然资源部督办相关省份加快出台专项政策，履行农光互补制作标准，为光伏展开供给更大的土地空间的一起，阶段性保护土地。