欧盟碳边境调节机制对我国新能源发展的影响及应对建议

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摘要：欧盟理事会讨论通过了欧盟碳边境调节机制（碳关税）方案，标志着欧盟碳关税立法进程取得了重大进展，未来该机制还将进一步扩大对进口产品的调节范围，其可能造成的广泛影响已引起了全球关注。作为中国重要的贸易伙伴和新能源产品的重要出口市场来说，欧盟引入碳边境调节机制势必对中国相关产品出口带来更多不确定性，甚至可能造成巨大冲击。本文从分析碳边境调节机制的发展背景、内涵、主要内容出发，进一步讨论了该机制对新能源可能带来的影响，提出研究并适时建立我国的碳税制度等策略，以期避免该机制对我国新能源产业造成负面影响，推动新能源产业高质量发展，最终实现既定的低碳转型目标。

关键词：欧盟(EU)；碳边境调节机制（CBAM）；新能源

Abstract:TheCounciloftheEuropeanUnionhasdiscussedandapprovedtheEU'sCarbonBorderRegulationMechanism(CBAM),markingasignificantprogressinthelegislativeprocessoftheEUCarbonTariff.Inthefuture,theMechanismwillfurtherexpandthescopeoftheregulationonimportedproducts,anditspossibleextensiveandprofoundimpacthasattractedglobalattention.AsanimportanttradingpartnerandanimportantexportmarketofnewenergyproductsofChina,theintroductionofEU'sCBAMisboundtobringmoreuncertaintiestoChina'sexportofrelatedproducts,andmayevencauseahugeimpacts.Basedontheanalysisofthedevelopmentbackground,conceptandmaincontentofCBAM,thispaperfurtherdiscussesthelikelyimpactonthenewenergyfromCBAM,putsforwardthecopingadvice,inordertoavoidthenegativeimpactonChina'snewenergyindustry,atthesametime,promotethedevelopmentofnewenergyindustrywithhighquality,andfinallyachievethelow-carbontransformationstrategicobjectives.

Keywords:EuropeanUnion（EU);CarbonBorderRegulationMechanism(CBAM);NewEnergy

3月15日，欧盟理事会（TheCouncil）讨论并通过了欧盟碳边境调节机制（CarbonBorderAdjustmentMechanism，CBAM）方案，标志着欧盟碳关税立法进程取得了重大进展。消息传来立即引起了国内众多以欧盟作为主要出口市场的企业包括新能源制造企业的重视，并引起业界学者关注。一是，欧盟目前力推的所谓碳边境调节机制并非一个国家内部实行的一种普通的收费机制，而是一种关税，因此许多人直接称其为碳关税。其税率的确定，是要基于对域内甚至需要对全球碳市场发展情况的评估，特别是需要准确把握相关产品的碳计量、隐含碳量及合理碳排放价格等因素，这决定了其设计和实施必然具有很高的难度；二是，该机制也不是在一个普通国家开征的关税，而是要在欧盟这种超主权国家区域内开征的关税。鉴于欧盟当前在全球贸易中所处的重要地位，其开征碳关税将带来全球性影响。如果协调出现问题，极易产生国际贸易摩擦，进而对全球商品流通造成影响；三是，我国已成为对外产品出口大国，也是新能源相关产品出口大国，欧盟是我国重要的贸易伙伴，也是我国风电、太阳能等新能源产品的主要出口市场，假如欧盟开征碳关税，很有可能对我国新能源产业带来负面影响；四是，我国是全球碳排放大国，在所有产品包括新能源产品的制造过程中的排碳量还是较高的，有明显的所谓“碳足迹”，一旦被纳入欧盟碳关税目录，产业将受到巨大冲击。可以说，欧盟碳边境调节机制确实值得国内产业界特别是新能源产业界给予足够的重视，特别需要学术界从研究该机制的发展背景、内涵、主要内容出发，进而对新能源产业可能受到的影响未雨绸缪、趋利避害、化危为机。在避免该机制对我国新能源产业造成负面影响的同时，保证未来新能源出口市场的基本稳定，从而确保我国低碳转型战略目标的顺利实现。

一、背景与主要内容

（一）背景

欧盟提出的所谓碳边境调节机制，是对国内没有征收碳税或能源税、存在实质性能源补贴国家的出口商品征收的特别二氧化碳排放关税（碳关税）。欧盟公开宣称，引入该机制的目的是减少碳泄漏并保护欧盟国家产业免受碳定价较弱或无碳定价国家的产品竞争对其造成的影响。

欧盟自2005年启动碳排放权交易后，出于对碳泄漏的关注，从2007年就已开始对进口产品征收碳税的相关讨论。然而，引入碳边境调节机制（碳关税）却面临一个难题，即如何避免该机制的实施所引发的WTO诉讼风险。这就需要从理论上解决机制的设计问题，保证引入该机制后尽量不与WTO规则相冲突。

该问题最后由一位来自美国乔治城大学的法律教授、前美国国际贸易委员会主任JenniferHillman进行了很好地回答。这也更多地得益于Hillman曾担任WTO上诉法庭（WTOAppellateBody）大法官的经历。她给出的相关解决方案特别强调在设计进口碳税时应遵循两个原则：一是，碳税采用间接税，只针对商品征税；二是，进口碳税和出口退税都遵循非歧视原则，即进口碳税政策不能偏向本国企业，同时也不能偏向某些进口国而歧视另外一些进口国。Hillman提出的方案和原则成为欧盟引入碳边境调节机制的重要理论来源。

2019年12月11日，欧盟颁布了《欧洲绿色协议》，明确提出对几个选定的行业实施“碳边境调整机制”，以减少碳泄漏的风险。欧盟委员会随后起草了一套方案，并于2020年3月进行了公众咨询。

2021年3月10日，欧洲议会投票通过支持设立“碳边境调整机制”的决议，明确宣布，如果一些与欧盟有贸易往来的国家不遵守碳排放相关规定，欧盟将对这些国家进口商品征收碳关税；2021年7月14日，欧盟委员会公布了名为“适合55（Fitfor55）”的一揽子气候方案，提出的目标是：到2030年的净温室气体排放与1990年水平相比，至少减少55%，以保证欧盟到2050年实现气候中性。同时，欧盟委员会还公布了作为“适合55”一揽子气候方案重要组成部分的《欧盟关于建立碳边境调节机制的立法提案》，建议在2026年开始正式启动CBAM计划；2022年3月15日，欧盟理事会讨论并通过了相关方案，这是继欧盟委员会之后，欧盟理事会也完成了自己的CBAM方案，标志着欧盟碳关税立法进程取得了重大进展。待欧洲议会的CBAM方案完成后，欧盟碳关税就将进入三方协商阶段，最终将有望通过相关法律文本。

从以上内容可以看出，欧盟内部对引入CBAM认识高度一致，且有条不紊地履行实施前的相关法定程序。可以判断，欧盟最终实施CBAM将只是时间问题。

欧盟碳边境调节机制一旦落地实施，凡是与欧盟有贸易往来的国家的高排放产业，例如金属冶炼、化工等以及相关加工制造业首先会受到冲击。随着未来全球应对气候变化形势日益紧迫，欧盟的碳边境调节机制所调节的范围还会进一步扩大到具有“碳足迹”的所有制造行业，届时包括我国风电、太阳能等新能源产品的对欧盟出口，也将受到波及。

（二）主要内容

欧盟碳边境调节机制主要包括生效时间、征收范围、碳排放核算范围和核算方式、征收方式、碳价（CBAM证书价格）确定及结算方式等规定，具体内容如下：

关于生效时间和征收范围，根据《欧盟碳边境调节机制提案》（以下简称为《提案》），相关细则将于2023年1月1日生效实施，但却设置了一个三年过渡期，即从2023年开始到2025年结束。在过渡期阶段，征收范围仅覆盖水泥、钢铁、电力、铝和化肥等五个所谓碳泄露风险高、碳排放高且实施可行性高的产品系列。这期间，进口商仅需履行碳排放报告义务，无需缴纳任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业免费碳配额直至2035年完全取消。同期要求产品进口商根据产品生产过程中产生的碳排放支付碳费用，并逐年提高费率。

关于欧盟设定的过渡期，对于类似中国这样的制造大国来说是非常有利的，应充分利用这个缓冲期着手建立相应的对冲机制。从《提案》确定的征收范围来看，并不包含机电产品，更没有特别提到风电、太阳能等新能源产品，因此有人认为欧盟的CBAM不会对我国新能源产业有任何影响。这种认识不够理性。因为欧盟的《提案》在正式成为法律之前仍存在变数，况且目前的《提案》中已非常明确地提到将在过渡期间或之后继续考虑扩大征收范围。因此，欧盟未来将包括新能源产品等列入CBAM是有可能的，对此相关部门应进行持续跟踪，及时把握其进展和变化。

关于碳排放的核算范围，目前《提案》仅包括直接排放量，但也要求在过渡期间必须报告间接排放量。CBAM管制的温室气体排放与欧盟ETS所涵盖的温室气体排放相对应，均包括二氧化碳（CO2）、一氧化二氮（N2O）和全氟碳化物（PFCs）。

关于碳排放核算方式《提案》规定，电力采用默认值计算，其他进口产品采用实际排放值计算。如果在进口货物时无法获得实际排放量，则进口商可暂时根据默认值确定需要购买的证书数量。

关于征收方式，《提案》规定，在三年的过渡期间无需付费，仅需履行报告义务。2026年1月1日起，非欧盟生产商应告知欧盟授权进口商碳排放信息，相关货物进口商需要先在欧盟专门成立的CBAM行政机关注册登记，并于每年5月31日前申报上一年进口到欧盟的产品总量和所包含的碳排放量，同时要求购买相应的CBAM证书，CBAM证书代表进口货物中所含温室气体的排放量。

关于碳价（CBAM证书价格）《提案》规定，应根据欧盟碳排放交易系统（EUETS）每周的二氧化碳排放限额的平均拍卖价格计算。而结算方式则采取年度结算方式，欧盟进口商必须在每年5月31日前申报上一年进口到欧盟的货物数量及其碳排放量，同时上交与碳排放量对应的CBAM证书。

二、相关国家的反应和几点认识

（一）相关国家的反应

欧盟引入的碳边境调节机制（碳关税），将影响到所有向欧盟出口的国家，尤其会对那些没有建立自己碳市场、缺乏碳定价机制的国家影响更为广泛。因此已经有众多国家发出反对的声音。

俄罗斯就曾指出，碳关税不符合世界贸易组织规则。2020年7月，俄罗斯经济部长向欧盟提出警告，碳关税计划是新的贸易限制措施，违反世界贸易组织原则（安琪，2020）。印度也在一直反对碳边境调节税的实施。2017年，印度总理首席经济顾问ArvindSubramaniam就对西方大国限制性能源政策进行了猛烈抨击。他认为印度还需要使用化石燃料推动经济增长，而美国和欧盟等西方大国过多限制化石燃料的使用，对印度是一种经济控制，他甚至把欧美的这种做法称为“绿色帝国主义”。

在2021年4月举行的第30次“基础四国”气候变化部长级会议上，成员国部长们就对欧盟CBAM提案表达了严重关切，将其描述为单边贸易壁垒。中方对欧盟CBAM也表示了某种担忧。2021年4月，习近平主席在气候领导人峰会上明确表示，中国致力于多边主义，呼吁发达国家不要设置绿色贸易壁垒。值得注意的是，作为西方发达国家的澳大利亚也站出来公开反对欧盟的CBAM，并称其为一种“贸易保护措施”。此外，泰国、韩国、菲律宾等国也对此提出质疑，认为欧盟此举是要把单边标准强加于其他国家（李慧，2020）。在众多国家中，美国的态度似乎很另类，因为欧盟CBAM通过后，对于尚未建立全国性碳定价机制的国家影响较大，而美国就是其中没有建立全国碳定价机制的国家之一。但是，美国政界尤其是执政的民主党却普遍认为，CBAM是典型的为实现气候目标而采取的国际贸易措施，完全符合美国气候驱动的贸易议程之政策取向。从种种迹象显示，美国已考虑启动本国的碳边境调节税立法进程。2021年7月，美国民主党公布了一项名为《2021年公平转型和竞争法案》的立法草案（以下称《草案》），主张对进口的碳密集型商品征收碳关税。《草案》甚至还建议，美国碳关税方案应当不晚于2024年1月1日起执行。

拜登执政以后，欧美明显强化了在气候问题上寻求一致行动的步伐。双方曾就建立气候驱动的贸易政策进行协商，同时就中国钢铁和铝的过剩产能交换意见。而钢铁和铝正是被CBAM最先列入碳边境调节税征收目录中的行业，其针对性非常明显。这自然会勾起中国人对几年前欧美联手通过所谓“双反”的回忆，“双反”调查对刚刚起步的中国风电和太阳能制造业曾造成了非常沉重的打击。从历史来看，欧美在打击中国的问题上从未手软，因此中国应时刻警惕欧美的故伎重演。

（二）几点认识

一是，欧盟CBAM本质上就是一种典型的绿色壁垒。尽管欧盟一再强调引入该机制主要是减少所谓的碳泄漏，但也不能完全掩盖其保护自身制造业免受域外廉价产品冲击的现实需求。推出CBAM的意图，是一种对从域外进口产品的制约机制，明显带有一个时期以来某些发达国家所奉行的全球贸易保护主义的影子，不过是以一种以防止碳泄漏之名而行贸易保护之实的举措而已，是一种实实在在的绿色壁垒。关于这一点，所有非欧盟国家特别是包括中国在内的广大发展中国家必须高度警惕。欧盟最初尽量把纳入征税的目录控制在很小的范围内，所提出的税收负担也不是很重，让其他国家感觉欧盟的CBAM并不苛刻，目的是先试探和观察相关国家的反应，然后再视情况而定。

二是，欧盟接下来可能面临两种选择。当遇到各国比较强烈的反应甚至抵制的情况下，就选择暂时停步甚至做出后退的姿态。一个鲜明的例子曾在2012年上演过。2008年欧盟曾尝试要将国际航空公司纳入其排放交易系统（EUETS），但却遭到了各国的强烈反对。迫于压力，欧盟最终不得不宣布于2012年暂停已经通过的决议。相反，在没有遇到多少来自他国反对的压力时，欧盟就会堂而皇之地扩大税收目录的覆盖范围并提高税负，最终将所有含“碳足迹”的进口产品列入目录并课以重税，从而尽量将其他国家生产的产品挡在大门以外，最大限度保护自己制造业不受冲击，同时还可能迫使已流出欧盟的制造业大量回流。

三是，欧盟引入CBAM不可能一帆风顺。首先，发展中国家普遍认为，碳边境调节机制与气候正义原则并不相容，而气候正义原则已得到《巴黎协定》各缔约方的认可，发展中国家可以暂时继续使用化石燃料。如果谁以种种名义和手段，试图打断发展中国家的工业化进程，这本身就是非正义、也是非道义的。如欧盟一意孤行，必然会遭到众多国家的反制。其次，欧盟眼下面临的问题是能源危机。当前的俄乌冲突使欧盟国家正饱受能源价格剧烈波动和供应危机的困扰，最需要解决的问题是如何能摆脱俄罗斯的能源。3月8日，欧盟委员会发布了被称为能源独立路线图、名为《欧洲廉价、安全、可持续能源联合行动》的报告，提出到2030年用480GW的风能和420GW的太阳能替代1700亿立方米的俄气进口。然而，在欧盟风电、太阳能制造能力不足的情况下，要实现如此宏伟的目标离不开中国制造业的加持。此时，如果欧盟强行推出可能阻碍其急需进口相关产品的所谓碳关税，则欧盟能源独立就可能仅仅成为一句口号而已。在这样的情况下，尚未走完立法程序的CBAM也极可能推迟生效。

四是，应高度关注欧美在CBAM问题上的联合行动。在CBAM问题上，美国与欧盟显然有共同的利益，很有可能在CBAM问题上结盟。相反，众多的发展中国家特别是中国这样的出口大国，才是真正的利益受损者。中国和其他发展中国家应该站出来表达关切，并联合起来共同进行积极交涉，坚定捍卫自己的发展利益。

三、对我国新能源产业发展的影响

欧盟引入CBAM必然对我国相关产业造成比较大的冲击，如果具体考察我国新能源产业受到的影响，我们不妨以辩证的、发展的眼光，从正反两方面来客观分析，既要看到其可能带来的不利影响，又要看到其可能带来的积极影响，有利于我们主动作为、化危为机。

（一）不利影响

欧盟的CBAM设计有两个基本目标，一是大幅增加相关进口产品成本，削弱其竞争力，形成碳关税壁垒，阻止域外相关产品进入欧盟市场；二是，通过炒作应对气候变化议题，提高欧盟相关产业竞争力，引导已转移至中国等国家存在所谓“碳泄漏”的投资和制造业回流，重新振兴欧盟的相关制造业，以减少对外产品依赖。

1.相关产品进入欧盟将面临碳关税壁垒

作为欧盟最大的贸易伙伴，中国2020年对欧盟出口额高达3835亿欧元，约占中国出口总额的15.1%，占欧盟进口总额的22.4%。受能源消费结构、生产技术和碳密集型产品占出口产品比例较高等因素的制约，我国的出口产品更容易受到欧盟碳关税的制约。尽管风电、太阳能等新能源在我国被认定为绿色、低碳能源，但在相关产品加工制造过程中仍会排放大量温室气体，出口到欧盟的风电机组、太阳能组件等产品具有很高的碳足迹，且短期内还无法完全实现低碳。特别是与欧盟相比，我国在碳税机制和碳价格方面有巨大差距，这在无形中提高了相关产品跨过欧盟碳门槛的难度。未来一旦欧盟将风机、太阳能组件等新能源产品列入CBAM，就会对我国新能源产业造成实质性伤害。

欧盟各国一直是我国风电、太阳能等新能源产品特别是光伏产品的出口目的地。以光伏组件为例，2020年中国光伏组件出口量合计80.75GW，出口额合计182.3亿美元。在出口市场分布上，欧洲市场进口量最多，高达29GW，占总量的40%，而且我国新能源相关产品以其特有的高性价比，已对欧盟相关制造业形成挤压之势，欧盟为保护其新能源制造业，目前，借引入CBAM的时机，欧盟极有可能故伎重施，在实施CBAM的过渡期间或之后，把新能源产品纳入CBAM征收目录之中。

2.相关投资和制造业回流可能造成“釜底抽薪”

经过多年不懈的努力，以光伏和风电为代表的我国新能源产业取得长足发展，在较短的时间内快速建立起了相对完整的产业链，且无论从产能还是市场应用方面，均已跃居世界前列。

以风机制造业为例，全球制造的风力涡轮机部件有一半来自中国。十大制造商中有六家来自中国，从业人数达55万以上。欧洲从中国进口的风力涡轮机价值从2019年的2.11亿欧元增至2020年的4.11亿欧元。欧洲风机的竞争力正在减弱，多数欧洲风机制造商亏损严重，有的已开始关闭工厂并裁员。再以光伏产业为例，2021年，我国多晶硅产量达50.5万吨，硅片产量227GW，电池片产量198GW，组件产量182GW，新增装机达54.88GW，累计装机已突破300GW，就业人数高达250万以上。上述指标均位列全球第一，且已持续多年。可以说，新能源产业的快速崛起为我国实施能源转型战略奠定了坚实基础。

然而，我国风电和太阳能发展也存在明显短板，特别是在产业发展的起步阶段，所需技术、原料、加工设备、甚至产品的销售市场均依靠欧美等西方国家。时至今日，一些核心技术和零配件仍依赖进口。随着产能不断扩大，市场在外问题依然存在，每年都需要向欧美等市场大量出口产品来化解产能压力。在此情况下，如果欧盟通过启动CBAM成功引导了相关投资和制造业回流，重新建立起众多光伏和风电制造企业，则中欧之间势必在新能源制造领域展开激烈竞争。在碳关税壁垒的保护下，欧盟新能源制造业自然会获得明显的竞争优势，而来自中国的新能源相关产品可能被迫退出欧盟市场，同时不得不相应缩减国内产能。

更令人担忧的是：为绕开欧盟的碳关税壁垒，可能会有大量的中资新能源企业也直接流向欧洲，这将引发中国新能源制造业衰退，同时会带来大量工人失业的严重后果。如果任凭这种情况发生，必将给我国经济与社会发展带来全面、长期和深远的负面影响。

（二）积极影响

为减少欧盟CBAM对我国相关产业造成的冲击，从目前看，唯一有效的应对办法就是坚定不移地朝着既定的“双碳”目标前进，推动我国经济社会全面低碳转型。而实现“双碳”目标的有效途径之一，就是建立以新能源为主体的新的能源体系。从这个角度来说，欧盟的CBAM对我国新能源发展也具有积极的推动作用，表现在以下两个方面：

1.将会推动我国新能源发展向更高的目标迈进

在应对全球气候变化的大背景下特别是“巴黎协定”生效后，以“国家自主贡献”为基础的减排机制，正在推动世界各国制定其能源转型战略和更加积极的低碳政策，以实现本国能源结构向低碳化方向转变。在这个过程中，由于欧美一些国家和地区采用了诸如CBAM等更加激进的气候政策，从而给全球经济安全带来了更多不确定性。

作为负责任的大国，中国为有效推动“巴黎协定”的实施，同时确保国家发展进程不受影响，2020年9月，宣布将在2030年前实现碳排放达峰，力争在2060年前实现碳中和。2020年12月，中国在气候雄心峰会上宣布，将进一步提高2030年GDP碳排放强度下降目标，从之前的相比2005年水平下降60%-65%提高到下降65%以上。2021年3月，中国在“十四五”规划中又提出了2021年~2025年GDP碳排放强度下降18%的约束性目标，并明确了“碳排放达峰后稳中有降”的2035年远景目标。同时提出，“十四五”期间将非化石能源占能源消费总量的比重由2020年的约15.8%提高到2025年的20%左右。到2030年，将把非化石能源占一次能源消费比重提高到25%左右，风电和太阳能发电总装机容量将超过12亿千瓦。

在我国能源系统向低碳、清洁、高效的新能源系统转型过程中，以风电和光伏等为代表的新能源将获得更多的发展机遇。同时，新能源等非化石能源在终端能源比重的提升，标志着我国产业向低碳方向的转型升级，其中也包括首先可能受到欧盟碳关税影响的我国钢铁、铝制品等高耗能行业的低碳转型，从而有利于相关产品突破欧盟的碳关税壁垒。

实现绿色低碳发展已经成为我国经济发展的既定方针，如能扎实推进，则欧盟引入CBAM不但不会阻断我国新能源的发展进程，相反会使中国更加坚定信心、顺势而为、积极作为，变压力为动力，最终化危为机，进一步推动新能源行业向更高的目标迈进。

2.将会推动我国新能源政策环境进一步改善

为推动我国新能源行业的发展向更高目标迈进，我国也在加快改革和创新步伐，努力改善新能源政策环境。一是尽管风电、太阳能等新能源取得了举世瞩目的成就，但也面临明显的瓶颈。例如，随着装机容量的急剧增加，风电和光伏发电对电网的安全稳定运行带来巨大挑战，使得并网消纳问题长期存在，严重制约了新能源行业发展进一步规模化；二是随着平价时代的到来，国家对新能源的各类补贴逐步退出，亟需建立新的商业模式并配以市场化机制来保证项目的持续发展；此外，随着风电和光伏发电用地规模的持续扩大，许多地区开始面临用地供应短缺矛盾和生态环境的问题。

针对新能源面临的问题，相关部门正在积极行动，着力完善新能源政策环境，积极推出各种战略、规划和措施力求在改善电网等基础设施、创新绿色融资机制、加快建立新能源价格形成机制、推进绿色电力市场发展等方面实现新突破。例如，1月29日，国家发展改革委、国家能源局印发了《“十四五”现代能源体系规划》，就电力系统发展问题明确提出“推动电力系统向适应大规模高比例新能源方向演进。统筹高比例新能源发展和电力安全稳定运行，加快电力系统数字化升级和新型电力系统建设迭代发展，全面推动新型电力技术应用和运行模式创新，深化电力体制改革”。

关于解决用地矛盾，提出“在风能和太阳能资源禀赋较好、建设条件优越、具备持续整装开发条件、符合区域生态环境保护等要求的地区，有序推进风电和光伏发电集中式开发，加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目建设，积极推进黄河上游、新疆、冀北等多能互补清洁能源基地建设”；关于绿色金融则提出“构建绿色金融体系，加大对节能环保、新能源、二氧化碳捕集利用与封存等的金融支持力度，完善绿色金融激励机制”；关于生态环境问题则提出“加强能源生态环境保护政策引领，依法开展能源基地开发建设规划、重点项目等环境影响评价，完善用地用海政策，严格落实区域三线一单生态环境分区管控要求”；关于新能源消纳和绿色电力交易机制，则提出“建立可再生能源消纳责任权重引导机制，实行消纳责任考核，研究制定可再生能源消纳增量激励政策，推广绿色电力证书交易，加强可再生能源电力消纳保障”。

为有效应对诸如欧盟CBAM等外部因素带来的不利影响，完善新能源政策环境工作还会进一步加快进行，以推动新能源趋向更高比例和更高水平，促进我国相关产业的低碳转型升级，从而有效应对来自国际方面的各种挑战。

四、结论与建议

欧盟最终推出碳边境调节机制（碳关税）只是时间问题，在可预见的未来，欧盟仍将长期作为中国主要出口市场。该机制的实施对中国包括新能源产业在内的制造业造成的影响将是长期、广泛和深远的，中国需持续跟踪并做好相关研究，寻求多种应对之策。最有效的途径就是坚持既定低碳发展战略，走绿色低碳发展之路，处理好发展与减排的关系，加快新旧动能转换，进一步推动风电、太阳能等新能源产业向更高比例、更高质量发展，持续推进加速绿色技术创新开发，提升中国制造在全球市场的竞争力。

一是，成立研究专班。由有关政府部门牵头召集资深国际法专家组成专班，对欧盟CBAM是否违反WTO规则进行深入研究并提出针对性的应对方案，以现有的国际规则作为武器，尽最大可能保护中国的自身权益和发展利益。

二是，使欧盟尽量推迟实施CBAM或不再扩大征税范围。欧盟的CBAM必将损害众多国家特别是发展中国家的利益，许多国家开始旗帜鲜明地发出反对的声音。作为最大的发展中国家和最大的受害国，中国有必要站出来联合相关国家，共同对不合理的要求说不，让欧盟尽量推迟实施CBAM，至少迫使其不再扩大征税范围。

三是，推进国内的高水平碳市场建设。我国的碳市场仍处于初级发展阶段，不能有效应对类似欧盟CBAM的冲击。未来应积极扩大覆盖范围，将从初始的发电行业逐步扩大到其他排放密集行业。同时，加强碳定价机制、碳排放认证、评估体系建设，扩大碳排放权交易规模，特别是应积极推动建立与欧盟等国际碳交易市场的互认机制。

四是，研究并适时建立我国的碳税制度。建立碳税制度并将碳税和碳市场并轨运行，发挥市场对气候容量资源的配置作用，给市场主体明确的碳价信号，扩大现有碳定价覆盖范围，从而有效规避欧盟碳关税税负。

五是，继续推动风电、光伏等新能源的高比例和高质量发展。推进新能源市场规模化符合当前我国建设国内统一大市场和加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局要求。有利于消纳国内新能源产能、奠定低碳发展的能源基础、有效降低国内相关产业的碳足迹和跨越国际碳关税壁垒。

六是，积极开拓其他非欧盟新能源市场。自2013年“一带一路”倡议提出之后，我国主要电力企业获得了更广阔的发展空间，2020年新签工程项目已扩展到51个国家和地区，其中以亚洲和非洲最多。新签项目集中在太阳能发电、风电、水电等清洁能源领域，总计43个。使越来越多的“一带一路”沿线国家成为我国新能源产品应用的新市场，将为我国有效应对国际合作中随时出现的不确定性，提供更多的腾挪空间。