美国调整中亚政策：绕不开的“能源棋”

蓝狮平台网讯：从中亚五国独立至今，美国历届政府对中亚政策不管如何调整，能源领域都是重要方面。美国在中亚地区的能源政策在克林顿时期就已形成，到小布什和奥巴马阶段不断发展和完善，随着特朗普政府“中亚新战略”的出台，美国对中亚的能源外交政策也因依附于美国各地区地缘战略而变得相对独立。拜登上台后，美国的中亚能源政策又有了什么变化？本刊约请专家撰稿阐释，敬请关注。

本版文字由孙钰提供

（作者为旅居中亚的欧亚问题学者）

美国对中亚能源外交政策调整的逻辑

1.能源问题在美国“中亚新战略”中的地位

2020年2月5日公布的“美国2019~2025年的中亚战略：促进主权和经济繁荣”确立了6个目标：支持和加强中亚国家的主权和独立；减少中亚地区的恐怖主义威胁；促进法治改革和尊重人权；扩大和维持对阿富汗稳定的支持；促进美国对中亚的投资；促进中亚地区的发展。

上述6个目标除了扩大和维持对阿富汗稳定的支持，其余5个目标都以中亚为对象，体现了中亚的主体地位。拜登上台后承袭了特朗普时期制定的“中亚新战略”目标并略有调整。但不管美国的中亚政策如何调整，能源问题都居重要地位。

2.能源问题与拜登政府的优先事项

拜登政府确定了下列优先事项：气候、健康、性别平等、包容性增长、信息和通信技术聚焦的区域。其中重新争夺应对全球气候变化的领导权并支持新能源发展和健康问题是重中之重，这也体现在拜登政府对中亚政策的调整中。

3.能源与美国的地缘政治目标

拜登上台后将中国定位为最大的竞争对手，将俄罗斯定位为威胁。因此，拜登政府的中亚政策与中国竞争和排挤俄罗斯势力并重。与中国的竞争主要在印太战略、南亚战略、先前中南亚的“新丝绸之路战略”和中亚新战略框架下进行。排挤俄罗斯的势力则在欧亚战略框架下进行。

将中亚国家纳入美国与中国的竞争框架从2018年11月由美国国际开发金融公司（DFC）会同日本国际合作银行、澳大利亚外交和贸易部共同倡导的“蓝点网络”开始。“蓝点网络”针对中国的“一带一路”倡议提出了基础设施建设的“G20全球原则、七国集团发展创新金融义务原则和赤道原则”，并建议其他国家加入。

4.中亚国家自身的能源禀赋

中亚五国有丰富的能源资源，其中，哈萨克斯坦有丰富的石油和铀矿资源，并且是世界上主要的产油国和石油出口国；土库曼斯坦是世界第四大天然气储量国。此外，中亚五国都有丰富的可再生能源，并且利用潜力巨大。中亚国家的自身能源禀赋对美国不仅意味着商业机会，而且有助于美国将能源作为大国竞争的工具，实现地缘政治目标。

5.中亚五国的能源政策

历届美国政府对中亚的能源外交政策制定虽然着眼于美国自身的对外政策目标和地缘政治竞争，但也不得不考虑中亚五国自身的能源政策目标。根据自然禀赋和面临的能源问题，中亚五国的能源政策目标包括：实现能源自给、实现区域内能源的互联互通、实现能源出口的多元化、促进经济的多元化和寻找新的出口潜力。

拜登政府实施中亚能源外交政策的举措和机制

●将能源议题纳入“C5+1”框架

2021年1月7日，哈萨克斯坦、美国和乌兹别克斯坦政府宣布建立中亚投资伙伴关系。作为该计划的一部分，乌兹别克斯坦投资和对外贸易部、阿斯塔纳国际金融中心和美国国际开发金融公司，将在5年内吸引至少10亿美元的投资。

投资伙伴关系将促进由私营部门主导的项目，这些项目将体现国际基础设施质量标准，并促进包容、透明和可持续的投资。与此同时，合作伙伴将最大限度发挥项目的积极影响，并在该区域调动更多的私人投资。中亚投资伙伴关系将通过“C5+1”平台（中亚国家+美国）运作。

哈萨克斯坦政府还与美国国际开发金融公司讨论了在农业、旅游、物流、基础设施，以及金融和技术领域投资合作的前景，并强调必须优先实施旨在发展哈萨克斯坦私营经济部门的项目和倡议。之后，阿斯塔纳国际金融中心与美国国际开发金融公司签署了投资合作协议，规定通过阿斯塔纳国际金融中心在哈萨克斯坦实施联合投资项目，金额高达10亿美元。

2021年4月23日线上举行的“C5+1”例行会议发表的联合声明指出，支持地区能源基础设施的建设和促进能源的互联互通，加强地区电力互联互通和地区能源一体化，并促进地区合作；在中亚和阿富汗创造过境收益和提供可靠的能源；加强地区可再生能源一体化，作为清洁能源的驱动器。

●促进中亚国家能源部门改革和节能

2019年11月21日，哈萨克斯坦与美国签署了一项旨在建立中亚地区能源市场的谅解备忘录，为加强能源领域合作迈出了重要一步。美国国际开发署亚洲区行政长官哈维尔·皮德拉和哈萨克斯坦能源部副部长松哈特·叶斯穆汗诺夫签署了该文件。

皮德拉指出，中亚地区能源市场的一体化不仅能节约资金，而且能提高能源安全性和维持经济稳定。这将简化商业贸易，并吸引5个中亚国家和南亚邻国对能源领域的投资。

美国着眼于应对气候变化，支持中亚国家的可再生能源发展。美国副国务卿在与塔吉克斯坦和阿富汗外交部部长举行三方视频会晤后发表的联合声明中指出，拟参与着眼于气候变化、野生动物保护、水和空气质量的环境保护项目。

2021年9月16日，在“C5+1”框架下，美国和中亚五国专门发表了针对气候变化的联合声明，加强环境合作。各国政府重申通过高科技创新、环境友好、节能和节水技术，防止进一步沙漠化、潜在气候恶化，并发展生态旅游。

各方还就应对气候变化的立场达成了协议：哈萨克斯坦在2060年前实现碳中和，并在2030年前将可再生能源的份额提高至15%；吉尔吉斯斯坦修订版的国家减排承诺提出，将温室气体排放削减16%，并在国际支持下再额外削减44%；乌兹别克斯坦向第26届联合国气候大会递交将气温降低1.5摄氏度的国家减排承诺，并在2030年前将可再生能源的份额提高至25%；美国将在2050年将温室气体排放比2005年的水平降低44%~55%，并在2035年使电力系统实现去碳化。

●鼓励对中亚国家能源基础设施的投资

美国是哈萨克斯坦能源领域最大的外国投资者。石油和天然气服务及设备是美国商务部下属的国际贸易司推荐美国企业向哈萨克斯坦投资和出口的领域之一。由意大利埃尼公司和美国通用电气（GE）投资建设的巴达姆沙风电项目近期正式开工。据哈萨克斯坦新能源联盟消息，风电场发电装机容量为48兆瓦，项目投资总额为330亿坚戈（约合4.8亿元人民币）。

该项目90%的投资者为埃尼公司，其余资金由通用电气提供。美国国际开发金融公司副总裁和国际项目融资主管表示，由于哈萨克斯坦具有较强的投资吸引力，很有兴趣与该国合作，尤其是在基础设施、能源和电信领域。

美国还继续推进“新丝绸之路战略”框架下的中南亚能源互联互通工程。“新丝绸之路”框架下的中南亚能源互联互通工程建设周期长、难度大，所需资金巨大，仅土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然气管道项目（TAPI）初步估算就得花费75亿～100亿美元。美国推动这些项目也寄希望于国际金融机构的融资。

然而，推介TAPI工程的亚洲开发银行曾多次表示，其仅是该项目的顾问，不打算为该项目融资。而土库曼斯坦则不顾国际油气价格的不利变化，2015年12月起坚持依靠自身力量投建该项目。

与此同时，土库曼斯坦也考虑以国际保险、项目融资和贷款的形式寻求其他融资渠道。2017年，土库曼斯坦从伊斯兰开发银行获得7亿美元的贷款。此外，从日本政府或金融机构，以及沙特和其他中东国家获得融资的谈判正在进行中。

拜登上台后，美国副国务卿在与塔吉克斯坦和阿富汗外交部部长举行三方视频会晤后发表的联合声明中达成共识：支持继续建设能源基础设施，如中南亚输电和贸易工程，以及输变电工程。这些工程应当优先提高电力互通安全性、扩大地区合作，并向阿富汗和中亚国家提供过境收益及清洁可靠的能源。

拜登政府中亚能源

外交政策面临的挑战

1.美国私人资本投资中亚能源领域的意愿

美国国际开发金融公司的建立并没有改变美国引导私人资本和其他来源的资本投向中亚五国的初衷。

2019年9月22日，在美国纽约举行的“C5+1”例行会议结束后发表的联合声明中，虽然强调确保中亚地区稳定和可持续发展、和平解决阿富汗问题，但主张在国际金融机构的协助下扩张地区经济关系，以及实施地区能源、铁路、运输、通信和基础设施项目。

2021年4月23日，在美国与中亚5国召开的“C5+1”例行会议后发表的联合声明中，赞赏了美国通过与金融机构合作继续致力于中亚地区的发展和投资。美国私人资本投资中亚五国能源领域的意愿取决于这些国家的投资环境，虽然近年来中亚五国采取了各种措施改善投资环境，但总体上并不能令美国官方满意。

2.中亚国家短期内难符合美国开发性金融投资的标准

2018年10月5日，时任美国总统特朗普签署了“更好地利用导向发展的投资”法案。根据该法案，在原美国海外私人投资公司的基础上合并了隶属其他部门的几个援助机构的美国国际金融开发公司，2019年10月正式运作。美国国际金融开发公司继续扮演美国政府对中亚五国私人投资保险机构的角色，并扩展了投资保险的种类和保险金额，还是“蓝点网络”计划的发起人之一。乌兹别克斯坦是首个对“蓝点网络”表示出兴趣的中亚国家。

1999年10月1日，在合并进出口银行和海外经济合作基金基础上成立的日本国际合作银行，是日本公共金融机构和出口信贷机构，其国际金融业务和海外经济合作业务分别有985.5万亿日元（约合53.95万亿元人民币）和7065.6万亿日元。参与海外项目的融资是该银行最主要的业务合作模式。该银行与中亚五国都有长期的合作，截至2021年4月1日，其分别是土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的第一和第二债权人。澳大利亚外交和贸易部内设贸易旅游和投资部长，以及国际开发和投资部长，管理澳大利亚投资和贸易委员会、出口金融和保险公司，年度预算达62亿美元。发起“蓝点网络”计划的三方宣布，该倡议对所有愿意加入者开放。

发起方声称，“蓝点网络”计划旨在推动基础设施投资，是开放、包容和透明的，经济上合理，金融、环境和社会方面是可持续的，并且遵守国际标准、法律和法规。但按照欧美的观点，中亚五国很难在短期内达到上述标准。

3.美欧步调的合拍程度

美国国际开发金融公司直接参与美国中亚新战略的推行，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦是其合作的重点对象。美国国际开发金融公司整合了之前美国海外私人投资公司和国际开发援助署的部分职能，并与美国国际开发援助署协调推行美国对外援助政策，二者职能互为补充。

美国国际开发金融公司的投资工具多样化，与中亚五国的外债政策调整相契合，能为这些国家开辟新的投资来源。美国国际开发金融公司旨在与中国的“一带一路”倡议相竞争，有可能抵消中国在中亚地区的部分影响力。

美国虽然设立了国际金融开发公司，并以能源基础设施为首要投资对象，但并没有在中亚国家实施具体的资助项目，而是首先增进了与欧盟和其他西方伙伴的协调关系。美国与其他西方伙伴在中亚能源投资方面可用的金融资源主要看美欧的步调合拍程度。

4.阿富汗持久和平与稳定的实现与保障

塔利班执政后不仅给阿富汗的未来带来新变数，而且给与阿富汗接壤或邻近的中亚五国带来了挑战，其中包括美国“新丝绸之路战略”框架下的跨境能源工程如何推进的问题。

5.中亚国家的自身财力

美国对中亚地区的各项能源外交举措最终主要靠建设和改造大量的能源基础设施实行。由于中亚各国自身财力的限制，能用于能源基础设施建设和改造的财政资源有限。

在中亚五国中，吉尔吉斯斯坦的财政赤字最严重。吉尔吉斯斯坦原本希望以国家—私人伙伴关系的模式建一批小型水电站，但因控制财政赤字和举债能力的降低，至今无法吸引私人资本投资小型水电站。